公職人員銷毀會計憑證行為辨析
內容提要
執紀執法實踐中，公職人員套用公款違規發放福利行為時有發生，為掩蓋此類行為，公職人員往往同時存在銷毀會計憑證等其他違反《中華人民共和國會計法》（以下簡稱《會計法》）的行為。實踐中，對于同時存在上述兩種行為時應如何予以認定，《政務處分法》與《會計法》應如何銜接等問題往往存在一定爭議。本案例進一步明確了上述行為的定性處理、處分檔次以及《政務處分法》《會計法》的具體適用等問題，為執法實踐提供參考。
基本案情
洪某，無黨派人士。2015年至2021年，洪某在擔任H省A市B局局長（正處級）期間，經其個人決定，B局以購買辦公用品等名義，先后套取公款共計32萬余元用于購買購物卡，在每年春節、中秋等年節期間作為“過節費”發放給干部職工。2022年1月，洪某聽聞A市監委在了解B局濫發福利問題，遂指使該局會計王某銷毀涉及22萬元的相關會計憑證，企圖掩蓋其違法問題。2022年3月，洪某被市監委立案調查。
分歧意見
本案例中，對于洪某違規發放福利及指使王某銷毀會計憑證的行為應如何定性和處理，存在兩種意見。
第一種意見認為，洪某的上述行為構成一個錯誤，即違規發放福利構成違反廉潔要求行為。指使王某銷毀會計憑證行為系對抗調查行為，由于《政務處分法》第十三條第（三）項將毀滅證據行為作為從重處分的情節，故不能單獨作為違法行為認定。
第二種意見認為，洪某的上述行為構成兩種不同的錯誤。其中，違規發放福利構成違反中央八項規定精神；指使王某銷毀會計憑證行為違反《會計法》第四十五條規定，依據《政務處分法》第三十五條第（一）項、第四十一條規定，將兩種違法行為分別確定政務處分，執行其中最重的政務處分。
意見分析
經研究，我們同意第二種意見，洪某發放購物卡的行為違反中央八項規定精神，其指使王某銷毀會計憑證行為違反《會計法》相關規定。
（一）黨外干部可以作為違反中央八項規定精神的主體
洪某違規發放購物卡行為構成職務違法在實踐中無爭議，但也有意見認為，洪某系無黨派人士，其行為不宜表述為“違反中央八項規定精神”，宜表述為“違反廉潔要求”。我們認為，中共中央辦公廳、國務院辦公廳《貫徹落實十八屆中央政治局關于改進工作作風，密切聯系群眾的八項規定實施細則》明確要求，各地區各部門要嚴格按照中央八項規定精神，結合實際情況，制定并完善涵蓋本地區本部門各級領導干部更加具體、更便于操作的貫徹落實辦法。從上述要求看，各級領導干部范圍不限于黨員領導干部，也就是說，落實中央八項規定精神的主體是包括黨外干部在內的各級領導干部。洪某作為正處級領導干部，理應嚴格遵守中央八項規定精神，其違規濫發福利行為應當定性為違反中央八項規定精神。實踐中，不乏有將黨外干部違法行為認定為違反中央八項規定精神的案例通報。
（二）指使銷毀會計憑證構成違反《會計法》相關規定行為
洪某違規發放購物卡后，指使會計王某銷毀會計憑證行為，違反《會計法》第四十五條規定，構成指使會計人員故意銷毀會計憑證錯誤。洪某指使銷毀的會計憑證涉及22萬元，雖尚未達到最高人民檢察院、公安部《關于公安機關管轄的刑事案件立案追訴標準的規定（二）》“故意銷毀的會計憑證涉及金額在50萬元以上的”立案追訴標準，洪某銷毀會計憑證行為不構成犯罪，但仍屬于違反刑法規定的行為，且與洪某的職權密切相關，構成職務違法。
需要說明的是，認定銷毀會計憑證行為時，在固定洪某供述、王某證言的同時，由于此類行為證據往往涉及財會、票據等專業知識，依據《中華人民共和國監察法實施條例》第一百五十二條（聘請具有專門知識的人就專門性問題出具報告）等規定，監察機關必要時可商請財政、審計、會計師事務所等專業部門作出鑒定，或協助調取審核相關證據。
實踐中還存在一種誤區，如第一種意見認為，洪某授意銷毀會計憑證行為不構成違法，只能作為從重情節。我們認為，該意見僅關注對抗調查行為不單獨認定違法行為的規定，但在對抗調查行為同時構成違反其他法律法規的情況下，如僅因相關行為具有對抗調查的目的就一律不認定為違法行為，易導致縱容違法行為的后果。就本案例來說，洪某銷毀會計憑證行為雖然目的是為了對抗調查，但同時違反《會計法》第四十五條規定，應單獨認定為違法行為。綜上，洪某前期濫發福利與后續銷毀會計憑證行為之間不存在牽連、想象競合等關系，應當認定為兩個獨立的職務違法行為，可以合并處理。
（三）關于適用條規和處分檔次
一是關于條規適用。在給予公職人員政務處分時，實踐中存在另一種觀點，認為《政務處分法》施行后，監察機關只能依據《政務處分法》給予公職人員政務處分。該法第二條第一款規定“本法適用于監察機關對違法的公職人員給予政務處分的活動”、第三條第一款規定“監察機關應當按照管理權限，加強對公職人員的監督，依法給予違法的公職人員政務處分”。從條文文意看，上述兩條規定僅明確監察機關可依據《政務處分法》作出政務處分，第三條“依法給予違法的公職人員政務處分”中“依法”的范圍沒有限制為《政務處分法》。可見，監察機關可依據其他法律法規給予違法人員政務處分?！稌嫹ā贰吨腥A人民共和國預算法》等法律明確了公職人員違反財經法律行為的構成要素、違法情形及處分檔次，與《政務處分法》處于同一位階，具有“特別法”的性質。依據《中華人民共和國立法法》第九十二條規定，同一機關制定的法律特別規定與一般規定不一致的，適用特別規定，故《會計法》可以作為政務處分的實際依據。實踐中，考慮到《政務處分法》第四十一條“公職人員有其他違法行為，影響公職人員形象，損害國家和人民利益的，可以根據情節輕重給予相應政務處分”可以視為指引性條款，因此，在引用條款時，僅需引用《政務處分法》第四十一條，可不再引用《會計法》的具體條款。就本案例來說，洪某濫發福利和銷毀會計憑證行為的定性，應當分別依據《政務處分法》第三十五條第（一）項、第四十一條規定處理。如果涉及從輕減輕、從重、涉案財物處理等其他條規，可適用《政務處分法》相關規定。
二是關于處分檔次。對分別違反《政務處分法》《會計法》等相關規定的數個違法行為，需依據《政務處分法》《會計法》相關條款分別確定處分檔次，再依據《政務處分法》第十五條規定，“應當給予兩種以上政務處分的，執行其中最重的政務處分”。就本案例來說，由于《會計法》第四十五條明確銷毀會計憑證行為最低應給予降級處分，如洪某沒有從輕、減輕情節，處分檔次則不宜低于降級。此外，該條規定，銷毀會計憑證行為尚不構成犯罪的，可以處5000元以上50000元以下的罰款，由于洪某授意銷毀會計憑證行為未超過2年的行政處罰追責時效，監察機關應當將問題線索及有關材料移交給同級財政部門，由其按程序給予其罰款；對會計王某也應依法予以處理。
綜上所述，處理此類《政務處分法》與財務法律法規交織的行為，要強化系統思維，認真研究相關法律法規之間的關系和具體內容，把握好行為的本質特征和危害性，精準定性、審慎處理，確保案件處理的綜合效果。
相關規定
1.《中華人民共和國公職人員政務處分法》
第二條 本法適用于監察機關對違法的公職人員給予政務處分的活動。
……
第三條 監察機關應當按照管理權限，加強對公職人員的監督，依法給予違法的公職人員政務處分。
……
第三十五條 有下列行為之一，情節較重的，予以警告、記過或者記大過；情節嚴重的，予以降級或者撤職：
（一）違反規定設定、發放薪酬或者津貼、補貼、獎金的；
（二）違反規定，在公務接待、公務交通、會議活動、辦公用房以及其他工作生活保障等方面超標準、超范圍的；
（三）違反規定公款消費的。
第四十一條 公職人員有其他違法行為，影響公職人員形象，損害國家和人民利益的，可以根據情節輕重給予相應政務處分。
2.《中華人民共和國立法法》
第九十二條 同一機關制定的法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章，特別規定與一般規定不一致的，適用特別規定；新的規定與舊的規定不一致的，適用新的規定。
3.《中華人民共和國會計法》
第四十五條 授意、指使、強令會計機構、會計人員及其他人員偽造、變造會計憑證、會計帳簿，編制虛假財務會計報告或者隱匿、故意銷毀依法應當保存的會計憑證、會計帳簿、財務會計報告，構成犯罪的，依法追究刑事責任；尚不構成犯罪的，可以處五千元以上五萬元以下的罰款；屬于國家工作人員的，還應當由其所在單位或者有關單位依法給予降級、撤職、開除的行政處分。
4.《中華人民共和國監察法實施條例》
第一百五十二條 因無鑒定機構，或者根據法律法規等規定，監察機關可以指派、聘請具有專門知識的人就案件的專門性問題出具報告。
5.最高人民檢察院、公安部《關于公安機關管轄的刑事案件立案追訴標準的規定（二）》
第八條 〔隱匿、故意銷毀會計憑證、會計帳簿、財務會計報告案（刑法第一百六十二條之一）〕隱匿或者故意銷毀依法應當保存的會計憑證、會計帳簿、財務會計報告，涉嫌下列情形之一的，應予立案追訴：
（一）隱匿、故意銷毀的會計憑證、會計帳簿、財務會計報告涉及金額在五十萬元以上的；
（二）依法應當向司法機關、行政機關、有關主管部門等提供而隱匿、故意銷毀或者拒不交出會計憑證、會計帳簿、財務會計報告的；
（三）其他情節嚴重的情形。
※※本文摘自中國方正出版社2023年2月出版的《論紀說法2022》一書
來源：中國方正出版社